בחודש מאי השנה קיבל ביהמ”ש המחוזי בשבתו כבית המשפט לעניינים מנהליים את עתירתה של חברת בניה לחייב את עיריית פתח תקווה להעניק לחברה את זכות הקדימה ברכישת המקרקעין שהופקעו מידיה מקום בו שונה ייעוד המקרקעין (עת”מ 42933-04-16 ירון ישעיהו בע”מ נ’ עיריית פתח תקווה).
בקביעתו, ציין ביהמ”ש, בין היתר, כי לבעל המקרקעין שהופקעו קנויה על פי הוראת סעיף 195 (2) לחוק התכנון והבניה זכות קדימה לרכישת המקרקעין חזרה לידיו מקום בו שונה ייעודם, כפוף לקיומם של 2 תנאים:
- שינוי הייעוד נעשה על פי חוק זה, והרשות גילתה דעתה בדבר כוונתה למכרם , להשכירם או להעבירם לצד ג’ שאינו הבעלים המקורי של המקרקעין.
- שינוי ייעוד המקרקעין צריך להיעשות באמצעות תכנית מכוח חוק התכנון והבנייה, אזי קמה לבעליהם זכות לרכשם חזרה.
הרציונל העומד ביסוד הוראת סע’ 195 (2) לחוק—ברור. משניטלה הקרקע מבעליה בכפיה לטובת מטרה ציבורית וככל שהמטרה לשמה הופקעה נזנחה או פקעה, קם צידוק להשבתה לבעליה. זוהי זכות שנועדה לאזן בין אינטרס הרשות וצרכיה הציבוריים לבין זכות הקניין של הפרט, כך שנטילת הקרקע תוגבל רק לצורך הציבורי לשמו נועדה.
בנוסף למבחנים אותם בחן ביהמ”ש בבואו לפסוק בעתירה, ידוע היום כי קיימים מספר תנאים ומבחנים נוספים לצורך ביטול ההפקעה: הרשות המפקיעה אינה רשאית לתת עיניה בקרקע מסוימת רק משום שנאה היא ולהפקיע אותה רק משום שבאחד הימים היא עשויה לשמש צורך ציבורי זה או אחר, כפי שיוחלט בערבות הימים. כדי להפיג את החשש כי הרשות המפקיעה נתנה עינה בקרקע נקבע, כי הפקעה תוכל להתבצע בהתמלא מספר תנאים:
- קיומו של צורך ציבורי מסוים ומוגדר.
- זיקתו של הצורך הציבורי המסוים למקרקעין המסוימים המיועדים להפקעה.
- קיום צורך במקרקעין המסוימים על מנת לממש את הצורך הציבורי.
בהתקיים התנאים המפורטים לעיל ולאחר שהוחלט מתווה של הפקעת מקרקעין, על הרשות לפעול בשקידה ראויה, תוך פרק זמן סביר, לשם מימוש מטרת ההפקעה – חובה זו חלה גם בשלב ביצוע פעולת ההפקעה.
ביסוד חובת השקידה הראויה המוטלת על הרשות, עומד אינטרס ציבורי כפול:
א. חובת הנאמנות שהרשות חבה כלפי הציבור, להגשים את הצורך הציבורי שבגינו הוחלט על ההפקעה.
ב. שמירה על אמון הציבור כלפי הרשות- כאשר חובה זו מתחדדת על רקע מעמדה החוקתי של הזכות לקניין וחוק- יסוד: כבוד האדם וחירותו.
לאור האמור, כאשר הרשות משתהה מעבר לפרק זמן סביר במימוש מטרת ההפקעה ו/או בנקיטת הליכי הפקעה באופן המעיד על זניחת הצורך הציבורי, ניתן יהיה לבחון את בטלות ההפקעה והשבת המקרקעין לבעליהם המקוריים.
סוגיית ההשתהות בביצוע ההפקעה או במימוש מטרתה לפי פרק ח’ לחוק התכנון והבניה מורכבת משני ראשים:
- השתהות בנקיטת הליכי הפקעה– השתהות זו קיימת מקום שתוכנית בנין עיר שבתוקף מייעדת מקרקעין לצרכי ציבור בדרך של הפקעה, אך הוועדה המקומית אינה מפעילה את סמכותה ואינה נוקטת בהליכי הפקעה, או אינה משלימה אותם. לדוגמא: כאשר תוכנית מתאר מקומית, או תוכנית מפורטת, מייעדת מקרקעין לצרכי ציבור וקובעת שהם יופקעו, אך הוועדה המקומית אינה נוקטת בהליכים להפקעתם לפי פרק ח’ לחוק התכנון והבניה.
- השתהות במימוש מטרת ההפקעה– השתהות זו קיימת מקום שהוועדה המקומית הפקיעה מקרקעין למטרות ציבוריות מסוימות, אך לא נקטה בצעדים הדרושים לשם הגשמת המטרות האלה, בין אם מתוך כך שיש צורך בהתאמת התוכניות החלות על המקרקעין, ובין אם משום שאין באפשרותה, באותו שלב, לבצע את התוכניות.
להשתהות במימוש מטרת ההפקעה שני פנים: פן ראייתי ופן מהותי. הפן הראייתי- עניינו בכך, שלעיתים מצביעה ההשתהות, כשלעצמה, על זניחת מטרת ההפקעה.
הפן המהותי- עניינו בכך, שהפרת החובה, המוטלת על הרשות, כרשות מפקיעה, לנהוג באופן יעיל וסביר ובשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה עשויה, לעיתים, להקים עילה לביטול ההפקעה ולהשבת המקרקעין לבעליהם המקוריים או לחליפיהם .
ביסוד חובת השקידה הראויה המוטלת על הרשות עומד אינטרס ציבורי כפול:
א. חובת הנאמנות שהרשות חבה כלפי הציבור להגשים את הצורך הציבורי שבגינו הוחלט על ההפקעה.
ב. חובת הרשות לפעול בשקידה ראויה, תוך פרק זמן סביר, למימוש מטרת ההפקעה ואף בשלב ביצוע פעולות ההפקעה .
סמכות ההפקעה מניחה, שפונקציית התכנון העירוני מטיבה לשרת את אינטרס הכלל ומגדילה את הרווחה המצרפית . הכלל אומר, כי על כל טענה בגין שיהוי ואף שיהוי “ניכר” להיבחן, בין היתר על בסיס כמה פרמטרים בינם משך הזמן שחלף:
משך הזמן שחלף– באמצע העשור הראשון לכינון המדינה, כבוד השופט שניאור זלמן חשין ז”ל, בבג”ץ 75/57 קלמס נ’ הוועדה המקומית לבניה ותכנון ערים תל אביב-יפו, קבע כי:
“הצדק דורש, כי זכות הקניין לא תיפגע למעלה מן המידה הסבירה. משום כך סבור אני, כי אחרי עבור זמן סביר למן אישור התוכנית, הרשות בידי בעל הקרקע לדרוש משלטונות בנין הערים שישקלו אם עדיין עומדים עם על כוונתם, ומה סיכויים יש לביצועה, ואחרי עבור זמן רב מדי, אם לא בוצעה התוכנית, יהיו השלטונות חייבים לבטל את הייעוד […] במעשיה של רשות מקומית, לייעד קנין פרטי להפקעה ולא לבצע את התכנית משך שנים רבות אני רואה פגיעה חמורה בזכויות האזרח, ובעקיפין גם בטובת הציבור”.
בית המשפט בפרשת קלמס היה נחרץ לבטא את ההכרה במעמדה החוקתי של זכות הקניין תוך שימת דגש על חובת ההגינות המוגברת של הרשות המנהלית בתפקידה כנאמן הציבור.
במרוצת השנים ובניגוד לפרשת קלמס, בחרו בתי המשפט לבחון כל מקרה לגופו בבואם לקבוע האם יש לבטל את ההפקעה נוכח זמן השיהוי, כך לדוג’ בעת”ם 23967-04-14 אפרידר-חברה לשיכון ופתוח אשקלון בע”מ נ’ עיריית אשקלון ואח’ ציינה כב’ השופטת ברקאי, כי:
“…משלא נקטה העותרת, לאורך השנים, (עד מועד פרסום ההפקעה), בכל הליך שיש בו כדי לתקוף את עצם התוכנית ו/או ההפקעה, בטענה של זניחת ההפקעה, הרי שבא הליך פרסום ההפקעה וטפח על פני העותרת, במובן זה שהיא מושתקת מלטעון כל טענה בדבר זניחת הליך ההפקעה, כלפי תקופה שקדמה למועד פרסום ההפקעה”.
כמו כן, כבוד השופט סלים ג’ובראן בעע”מ 319/05 בונשטיין ואח’ נ’ המועצה המקומית זיכרון יעקב, קבע כי: “אין חולק כי שיהוי של כ-30 שנה במימוש מטרת ההפקעה הינו שיהוי משמעותי, שלא לומר משמעותי ביותר…חרף האמור, דעתי היא כי אין מקום לביטול ההפקעה”.
כבוד השופט יורם דנציגר בעע”ם 1369/06 הלביץ ואח’ נ’ הועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה ואח’, התחבט בשאלה מהו פרק הזמן להורות כי הרשות השתהתה דיו בהליכי ההפקעה, כדבריו: “האם 19 השנים שחלפו עד למועד הגשת העתירה, שבהן לא עושה הרשות דבר עם הקרקע שהופקעה, הינן פרק זמן המלמד על זניחת המטרה אין לה תשובה חד משמעית, והיא תלויה בנסיבות העניין.
הצורך הציבורי העומד ביסוד מטרת ההפקעה
עצם קיומה של זכות לרכישה כפויה של שטח המצוי בבעלות פרטית על-ידי המדינה או גורם מטעמה מלמדת, כי המחוקק סבר שבנסיבות מסוימות בהן קיים צורך ציבורי במקרקעין גובר האינטרס הציבורי על זכות הקניין של היחיד ומצדיק את פעולת הרשות. אכן, הפקעת מקרקעין נועדה לספק “מוצרים” המשרתים פונקציות ציבוריות חשובות שאין בידי השוק החופשי לספק בעצמו באופן מיטבי. ההנחה הגלומה בהפקעה היא שהתכנון האזורי המאורגן והכולל המאפיין את הפעילות המדינתית משרת את האינטרסים הרחבים של החברה בכללותה, לרבות בעלי המקרקעין המופקעים, ומגשים ערכים של יעילות . משכך, ראוי כי על הפרט החי בצוותא במסגרת קהילתית ונהנה באופן שוטף מן היתרונות הנובעים מן החיים בקהילה, יוטלו, אם הדבר נחוץ, גם חובות לגביה.
לרוב, עת אישור תוכנית מפקיעה, עומדים מול הרשות חוו”ד מקצועיות בדבר צפי גידול האוכלוסין בשטח המופקע ו/או בסביבתו והנחיצות בשטחים אלה לצורך בניית מבנים ציבוריים, לרבות כיתות מעון / גן, בי”ס, גינה ציבורית וכיו”ב. סנקציה של ביטול הפקעה, עובר אישור תוכנית מפקיעה, נוכח שיהוי, עשוי לחטוא לצרכי הציבור העתידיים ויתרה מכך, אף להוביל למצב בלתי הפיך לפיו בעתיד לא תישארנה די והותר עתודות קרקע לצרכי ציבור במתחם המבוקש.
ביטול הפקעה מחייב רשות למצוא שטח חלופי לאותה המטרה לשמה היא פעלה תכנונית, בשטח בגינו בוטלה ההפקעה, מהלך אשר יחייב את הרשות בהוצאות כספיות בשיעור גבוה (כספי ציבור).
כבוד השופט סולברג בעע”מ 4231/11 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון נ’ מזובר, הדגיש את החשיבות בשטחים הציבורים:
“ביטול ההפקעה צפוי לשלול מן הציבור גינה ציבורית רחבת ידיים שנועדה לרווחתו. זאת, באזור ישן של העיר, אשר לא מצויים בו שטחים מעין אלה, אלא מקצת שבמקצת. יוזמתה של העירייה בהקשר הזה היא מאוחרת, ואפילו מאד, אך בד בבד הריהי מבורכת ונדרשת”.
כבוד השופטת עדנה ערבל בבג”ץ 3421/05 מח’ול נ’ שר האוצר: “כאמור, אינדיקציה נוספת לנזק שעלול להיגרם לאינטרס הציבורי עקב ביטול ההפקעה ניתן ללמוד מן היתרונות הספציפיים הגלומים בביצוע הפרויקט דווקא במקרקעין המופקעים. אכן, ככל שהבחירה במקרקעין המופקעים קשורה יותר למאפייניהם המסוימים, עתיד להיגרם נזק רב יותר לרשות המפקיעה כתוצאה מהשבת האדמה לבעליה הקודמים (אף שכמובן, גם במקרה של ביטול יכולה הרשות לשוב ולהפקיע את אותם המקרקעין). התזכיר מצביע על מספר מאפיינים הקושרים בין המקרקעין שבנידון לבין המטרות שבבסיס ההפקעה”.
עוד בטרם הקמתה של מדינת ישראל הוסמכו רשויות מכוח חקיקה בביצוע הליך מכוחו תיטול הרשות הרלבנטית את מקרקעיו של הפרט לצרכיו של הציבור. הליך הנטילה, ה-“הפקעה”, עליו דובר ונכתב רבות, תואר כהליך שמחד מהווה פגיעה בפרט, הנפקע, ומאידך כהליך אקוטי לקידום פיתוחה של מדינת ישראל.
במרוצת השנים, השתנו רבות הנסיבות בגינן יש לראות בהפקעה כהליך הכרחי לקידום פיתוחה ותכנונה של מ”י כמו גם הנסיבות בהן הפקעה תבוטל נוכח פעולות הרשות הרלבנטית במימושה. מערכת המשפט באמצעות פסיקה ענפה, הרחיבה את היריעה שקבע המחוקק מכח הפקודה המנדטורית המיושנת, בכל הקשור לבחינת הליך ההפקעה, לרבות השיהוי במימושה, פעולות הרשות המפקיעה והצד המופקע וניחן כי השופט היושב בכס ראה לנגד עיניו, לעתים אף יותר מהמחוקק, את חשיבותם של אימוץ עקרונות מודרניים התואמים למציאות המתחדשת, לרבות הפרמטרים לבחינת טענת שיהוי, כך שישמרו על איזון נאות והוגן בין הציבור ליחיד ויגנו על הזכות לקניין של היחיד, תוך התחשבות באינטרס הציבורי.
משרדנו עוסק בייצוג בעלי קרקעות בהליכי הפקעה שונים ואמון על שמירת זכויות הקניין והזכות לקבלת פיצוי הולם בגין קרקע שהופקעה. עו”ד אור קראוס, יוצא המחלקה המשפטית ואגף הנכסים בעיריית תל אביב-יפו, בעל שליטה וידע מקצועי רחב ועמוק בחוקי ההפקעה השונים ובדיני ההפקעות המאפשר לו לייצג נאמנה בעלי רכוש שהופקע, הן בכל הנוגע לבחינת חוקיות ההפקעה והן באשר לפיצוי הראוי שישולם בגין הקרקע שהופקעה.